Форми на участие на гражданите в процеса на изготвяне на политиките за сигурност в Република България

УВОД

Участието на гражданите в процеса на изготвяне на политики за сигурност е ограничено до разпоредбите на Закона за нормативните актове[1] и задълженията, съгласно който всеки проект на нормативен акт трябва да се публикува на страницата на МВР. Според законодателя това отговаря на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В допълнение проектите на нормативните актове се публикуват на Портала  за обществени консултации към Министерски съвет в тема „Правосъдие и вътрешни работи“. Публикуването на проектите на нормативни актове е част от процеса за гражданско участие, но тези инструменти не насърчават широката общественост да участват в консултациите, т.к. изискват специализирани и конретни юридически компетенции, което само по себе си по-скоро отказва, отколкото да мотивира гражданите да участват.

В България няма стратегия за обществен ред и вътрешна сигурност, като ролята и функциите на МВР са включени в рамките на Стратегията за национална сигурност, която е с хоризонт на действие до 2020 г.  В Стратегията се говори за сигурност, но няма определение на този термин. Не се дава дефиниция на понятията „система за национална сигурност“ и „сектор „Сигурност“. В този документ се дава определение за понятието “национална сигурност”[2] като  „защитеността на отделния гражданин, неприкосновеността на неговата свобода и достойнство.“  В този смисъл гражданите се разглеждат като крайни бенефициенти на едно обществено благо, но не са предвидени възможности те да участват в начина, по който се разпределят публичните ресурси за сигурност и да се включат по-активно не само в процеса на консултиране,  но и на идентифициране на потребностите и планиране на конкретни мерки за тяхното удовлетворяване. По този начин гражданите са превърнати в обект на политиките за сигурност.

1.Сигурност и среда за сигурност

Динамичното развитие на комуникационните и информационни технологии, оказа изключително силно влияние върху новите предизвикателства пред политиките за сигурност и като цяло концепцията за сигурност, а различните разбирания за сигурността я правят все по-трудна за дефиниране, а оттам  и прилаганите мерки и инструменти за нейното гарантиране – все по-нови и в много случаи непознати на правоохранителните органи и институции.

Когато се говори за национална сигурност, в това понятие се влага разбирането за грижата, която Държавата има, за да гарантира сигурността на обществото и на отделния човек.

В настоящия доклад сигурността се разбира именно по този начин, но се допълва с нейното определяне на индивидуално ниво като базисна потребност, която трябва да бъде гарантирана от държавата, за да има възможност индивида да създава общности, блага и да се реализира. Разбирането за сигурност в настоящия доклад съответства на пирамидата на потребностите на Маслоу, където тя се намира на второ ниво. Използва се това разбиране, тъй като науката за сигурността се развива много динамично и класическите подходи и политики за нейното гарантиране и осигуряване стават все по-безрезултатни и неотговарящи  на потребностите и разбиранията на хората. Периодите на кризи и усещане за несигурност стават все по-чести и дълги. В България, по данни на Фондация „Общество и сигурност“[3] 73% от българите се чувстват несигурни и поради тази причина ще става все по-трудно усещането за сигурност да се дефинира през понятията „защита“, „охрана“, „опазване на обществения ред“, „борба с противообществени прояви“, „борба с хулиганство“ и т.н. Системата за национална сигурност в България функционира по такъв начин, че дели предизвикателствата на външни и вътрешни, като по този начин се разграничават много ясно функциите и ролята на армията и силите за вътрешна сигурност, но глобализацията, свободното придвижване и други фактри размиват разбиранията. Формирането на разбиране за национална  сигурност, като споделена отговорност, преосмислянето на начина на тяхното формулиране и включването на гражданите в този процес ще бъде изключително труден, но важен приоритет. Ще се наложи да се формулират политики за вътрешна сигурност от нов вид, в които тя да се разглежда като споделена между институциите и гражданите отговорност и ще изисква преосмисляне на теориите за сигурност и фокусирането им към индивида и общността, а не към територията.

Взаимовръзката и взаимозависимостта между  националната и  личната сигурност е неизбежна, защото в света, в който съществуваме и в който всеки човек е медиа и разполага със собствени информационни канали, всеки един човек може да генерира обществена сигурност или несигурност. Именно заради това личната сигурност и разбирането на индивида за това какво е сигуност трябва да се превърнат в център на политиките за обществен ред и сигурност.  Поради тази причина, участието на гражданите в процеса на планиране, реализиране и мониторинг на политиките е от изключителна важност за тяхната ефикасност и ефективност.

2.Гражданско участие

Участието на гражданите в процеса на вземане на решения се разглежда като един от важните фактори за по-доброто и ефективно управление на публичните ресурси и институции. То е един от основните принципи в Бялата книга на комитета на регионите за многостепенното управление[4], в която „близостта до гражданите и многообразието на управлението на местно и регионално равнище“ се определят като активи за ЕС и въпреки постигнатите резултати се отчита необходимостта от допълнителни мерки за насърчаване на гражданското участие. Именно в този документ се говори за необходимостта „регионалните и местни власти да станат истински партньори, а не само посредници“, което ще гарантира участието на всички заинтересовани страни, а също така и легитимността, ефикасността и видимостта на управлението, тъй като неговите задачи и цели са зададени от общността. На европейско ниво участието на гражданите е въпрос  на доверие не само в европейската демокрация, но и в европейските принципи и ценности. Аналогичен е начинът на изграждане на доверие на гражданите в националните институции – чрез пряко включване и участие в процеса на вземане на решения, тъй като доброто управление изисква сътрудничество между избраните представители  на институциите и лицата, представляващи структурите на гражданскот общество. Общата и споделена цел на основните партньори в този процес е постигането  на по-добро благосъстояние на всички членове на това общество.

Гражданското участие има две измерения – представителната демокрация и прекият избор на представители на местната власт, народни представители и президент и демокрация на участието, която допълва първото измерение. Един от основните принципи на Европейския съюз, който е  и регламентиран в договора за Европейската общност гласи, че институциите поддържат открит, прозрачен и редовен диалог с представителните организации и гражданското общество[5].  България, като страна-член на ЕС има тази отговорност във всички обществени сфери в т.ч. и в сферата на обществения ред и вътрешна сигурност.

Участието на гражданите може да е на няколко нива – участие в изготвянето на стратегии и планове за дейност,  промяна на законодателството и подпомагане постигането на стратегически цели, чрез реализирането на проекти. Участието на гражданите е възможно в целия процес – от идентифициране на потребности, през изготвяне на документи, планове, програми и т.н., до мониторинг на тяхното изпълнение/прилагане и оценка на въздействието.  Това участие може да бъде формално и неформално, но държавните институции предпочитат формализирането на участието, което структурира процеса и не подлага под въпрос и съмнение легитимността на взетите решения. Има процеси, които държавните институции са длъжни да спазват и те са регламентирани в Закона за нормативните актове (ЗНА), а в някои закони[6]   са описани формите и начина на взаимодействие между структурите на гражданското общество и държавната администрация. Формалното участие е предпочитано, защото ясно се дефинират правата и отговорностите, които имат страните в процеса и процедурите, които е необходимо да се спазват. Неформалното участие позволява много по-голяма гъвкавост на процесите на взаимодействие между институциите и гражданите, но зависи основно от наличието на политическа воля и желание за това. При неформалното участие се позволява по-сериозно фокусиране върху конкретните нужди и потребности на гражданите, в резултат на което при последващото им привличане в изготвянето на стратегически, законодателни или програмни документи, те са по-мотивирани да участват в цения процес, а също така са много по-заинтересовани да се информират за потенциални решения и да ги консултират с други групи граждани.  В резултат от неформалното гражданско участие могат да се формулират препоръки към представителите на държдавните институции и при тяхно приемане да се формализират. Двете форми на участие се допълват и не бива да бъдат ограничавани, а по-скоро да се търсят механизми за тяхното регламентиране и официализиране.

 Гражданско участие в процеса на изготвяне на политики за сигурност

 На национално ниво съществуват два консултативни съвета по сигурност:

• Консултативен съвет за национална сигурност (КСНС) към Президента на Република България, който е съвещателен орган по въпросите на националната сигурност и в него нямат право да участват представители на структурите на гражданското общество. В КСНС членуват – председателят на Народното събрание, министър-председателят на РБ, министърът на отбраната, министърът на вътрешните работи, министърът на външните работи, министърът на финансите, председателят на Държавна агенция “Национална сигурност”, началникът на отбраната, председателят на Държавна агенция “Разузнаване”, секретарят на Съвета по сигурността, по един представител от всяка парламентарна група. КСНС обсъжда въпроси, свързани с  външната и вътрешната политика на страната във връзка с националната сигурност, гарантирането на гражданския мир, обществения ред, правата и интересите на българските граждани и действията по пресичане или предотвратяване на възникнала опасност за националната сигурност.[7]

 

• Консултативен съвет по сигурност към Министерски съвет, който по своята същност е междуведомствен и в неговата дейност не вземат участие представители на структурите на гражданското общество. Една от основните функции на консултативния съвет по сигурност към Министерски съвет е в него да се обсъждат и приемат в определени от него срокове стратегии и програми за най-ефективно използване на политическите, военните и икономическите ресурси на страната[8]. Не е ясно преди да постъпят предложения за стратегии и програми, които да бъдат обсъждани от Консултативния съвет какви са процедурите за консултиране със заинтересованите страни, а също така и доколко този процес е прозрачен и достъпен за структурите на гражданското общество.

Гражданите не могат да участват по никакъв начин в определянето  на дневния ред на заседанията  на тези консултативни съвети. Предполага се, въпреки всичко, че има гражданско участие, макар и косвено, т.к. парламентарните групи са съставени в резултат на проведени избори, съответно народните представители представляват гражданите на Република България, а представителите на изпълнителната власт са „назначени“ именно от избраните от гражданите да ги представляват депутати. Тази връзка се използва много често и по отношение на темата „сигурност“ на гражданското участие се гледа като заплаха за националната сигурност, а не като възможност и потенциал за развитие и повишаване качеството на услугата „сигурност“.

 

 3.Гражданско участие в процеса на изготвяне на политики за сигурност в МВР

По отношение на МВР гражданите са в две роли  – от една страна дейността на институцията се финансира със средства от Републиканския бюджет, част от който се формира от техните данъци, а от друга страна те са ползватели на услугата „сигурност“, която доставя институцията.

Основните форми, чрез които гражданите могат да участват в управлението на МВР са регламентирани в чл.26 от ЗНА (посредством изпращане на писмени становища по проекти на нормативни актове) и в глава единадесета от ЗМВР, в която се регламентира само и единствено синдикалната дейност и ролята и функциите на професионалните организации на работещите в МВР[9].

В МВР съществува практика за обсъждане на мерки и политики и макар вътрешноведомствени, все пак съществуват 5 съвета и 3 комисии.[10]

3.1. Съвет за социално партньорство (ССП) – колективен съвещателен орган към министъра на вътрешните работи, който разрешава въпроси, свързани трудовите и служебните отношения и със социално-икономическите права и интереси на служителите в Министерство на вътрешните работи, подобряване условията на труд и предотвратяване на трудовите конфликти.

Участниците в съвета за социално партньорство са отъждествени с участниците в социалния диалог и са представители на ръководствово на МВР, представители на синдикалните организации на служителите в МВР и представители на служителите, нечленуващи в синдикални организации. Синдикалните организации в МВР, както и всички в Република България са с неуреден правен статут. Те са регистрирани по Закона за юридическите лица с нестопанска цел (ЗЮЛНЦ) и съществуват като сдружения или фондации, но изрично е упоменато, че организациите, които имат за цел извършване на синдикална дейност се уреждат с отделен закон и до влизането в сила на такъв, регистрацията на нови синдикални организации, вписването на промени в подлежащи на регистрация обстоятелства на юридически лица на съществуващи синдикални организации, както и свързаните с това заварени съдебни производства се извършват в Съда[11]. Това от една страна приравнява синдикалните организации със сдруженията и фондациите, като се зачита едно от основните конституционни права на гражданите на Република България, а именно правото на сдружаване. От друга страна ЗЮЛНЦ отговаря на нуждите на неправителствените организации и не отчита спецификите на синдикалните организации. В този контекст ( отчитайки факта, че синдикалните организации са сдружения или фондации) формално има участие на гражданите, но реално като синдикална организация се представляват интересите на една група граждани, а  именно работещите в МВР.  Външни за МВР лица могат да участват в заседание на ССП, само и единствено ако са в ролята си на експерти[12], като  е необходимо предварително да се изпрати „искане за участие от заинтересованата страна до председателя на Съвета“[13], който се произнася за това дали може да участва в заседанието, като  изрично е упоменато, че експертите нямат право на глас.

Освен специфичната роля и функции на синдикалните организации, ЗЮЛНЦ не се отчита и необходимостта от въвеждане на критерии за представителност, което се дължи на разминаване във философията и принципите на различните видове организации. Въпросът за представителността  на синдикалните организации в МВР е изключително дискусионен, тъй като има изисквания за националн опредставителни синдикати, регламентирани в Кодекса на труда  – четири основни критерия единият от които е да има „най-малко 50 хиляди членове“[14]. Общият щат на МВР по чл. 105 ал. (1 )  от ПУДМВР е 49 555,5 души[15], което означава, че има обективна невъзможност за непокриване на критериите за национална представителност и необходимост за въвеждане на такива в рамките на МВР.  През 2014 г. за МВР бе изменен и се въведе изискване за представителност на синдикалните организации в МВР, като през 2015 г. това изискване бе отменено.

Един от основните принципи в работата на ССП е „ненамеса на синдикалните организации в управлението на МВР и на ръководството на МВР в синдикалната дейност“[16]. Проблем е липсата на точна и ясна дефиниция за „управление на МВР“, тъй като политиката за управление на човешките ресурси, планирането и разходването на финансови средства, инвестиционната политика и др. могат да се разглеждат като част от управленската дейност, с което синдикалните организации много лесно могат да бъдат изключени от процеса на взимане на стратегически решения и ограничени само и единствено до проблемите на работещите в системата. Това само по себе си е форма, която едновременно осигурява участие на част от гражданите на Република България, но има няколко ограничения: 1) участват само синдикални организации, 2) участието в рамките на ведомството и  3) представителите на синдикалните организации не могат да вземат отношение по стратегически въпроси касаещи реформи в МВР, мерки за повишаване на качеството на услугата „сигурност“ и повишаване на доверието на гражданите във ведомството, тъй като то се счита за част от управлението на МВР.  Това на практика означава, че не само няма гражданско участие, но и механизми за включване на представители на структурите на гражданското общество в този съвет за социално партньорство.

3.2. Национален съвет по миграция и интеграция (НСМИ)- създаден е с Постановление на Министерски съвет № 21 / 05.02.2015 г.[17] Съветът е колективен консултативен орган, за формулиране и координация на изпълнението на държавните политики в областта на миграцията и интеграцията на чужденци, търсещи или получили закрила в Република България. Националният съвет по миграция и интеграция:

• разработва и предлага на Министерския съвет единен актуализиран стратегически документ в областта на миграцията и интеграцията въз основа на съществуващите стратегически документи;
• предлага на Министерския съвет годишни планове за изпълнение на стратегическите документи в областта на миграцията и интеграцията, както и мерки за повишаване на ефективността при управлението на миграционните потоци в Република България;
• координира изпълнението на политиките в областта на миграцията и интеграцията на национално и на европейско ниво;
• осигурява координация на дейността на държавните органи, органите на местното самоуправление, неправителствените и международните организации на територията на страната по въпросите на миграцията и интеграцията;
• прави предложения за изменения на нормативни актове с цел по-ефективно про- веждане на политиките в областта на миграцията и интеграцията;
• внася в Министерския съвет годишен доклад за дейността на Националния съвет по миграция и интеграция за предходната година

Съставът на този съвет е определен в самото постановление на Министерски съвет и по своята същност е междуведомствен, но включва представител на Управителния съвет на Националното сдружение на общините в Република България, което е организация, представляваща местната власт. Допуска се участие в заседание на Съвета да вземат участие представители на „други държавни органи, на органи на местното самоуправление, на синдикални и работодателски организации, на неправителствени организации, на професионални организации или отделни експерти, които имат отношение по въпросите, които се обсъждат“[18], но само ако са поканени от председателите. Съгласно това постановление от представителите на неправителствени, синдикални, професионални работодателски организации и от органите на местното самоуправление могат да бъдат изисквани информация и/или становища, имащи отношение по въпросите, които се обсъждат от Съвета.[19]

Последното заседание на Националния съвет по миграция и интеграция е проведено на  1 април 2016 г., по време на което се е приел доклад на председателя на Държавата агенция за бежанците при МС относно актуалното състояние по изпълнението на Националния механизъм по релокация, обсъдили са се и се е приел проект  на Рамка за Национален механизъм за изпълнение на ангажиментите на Република България по презаселването.[20]

На сайта на НСМИ не е публикувана информация за това каква е причината последното заседание да е проведено през април 2016,  няма решение за прекратяване на дейността или друг документ, който да информира за това реално прекратяване на дейността на Съвета.

Анализирайки дейността и начина на създаване на НСМИ се установява, че формално, участието на гражданите в процеса на планиране на политики в сферата на миграцията и интеграцията е сведено до участието на едно сдружение и включването им в качеството им  в заседанията на Съвета само след изрична покана. Правата на гражданите да участват формално съществуват, но в действителност са ограничени от изискването за покана. В същото време декларативия характер на чл.2 ал. (3) от Постановлението дава право на членовете на съвета да изискват становища от структури на гражданското общество, което прави двете страни в процеса неравнопоставени.

3.3. Национален съвет по превенция на престъпността – продължава дейността на създадената Държавно-обществена консултативна комисия по въпросите на превенцията на престъпността[21], която е функционирала като колективен орган за широко обществено представителство по въпросите на превенцията на престъпността и е имала за цел да дава насоки, да наблюдава и осигурява координацията в дейността на държавните органи, органите на местното самоуправление, неправителствените организации и другите структури на гражданското общество по въпросите на превенцията на престъпността. Членове на Комисията са били представители на различни министерства и агенции, като в състава и са били включени председателят на Управителния съвет на Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ), председателят на Българската търговско- промишлена палата, председателят на Българската стопанска камара, представител на Центъра за изследване на демокрацията. Какъв е критерият за подбор именно на тези организации не бе установено, но в постановлението ясно е описан начинът, по който представители на юридически лица с нестопанска цел, чиито цели и дейности имат отношение към проблемите на превенцията на престъпността могат да станат членове на Комисията.  На уебсайта на МВР са публикувани протоколи от няколко заседания на Комисията, в които се вижда, че в техния състав са включени представители на Съюза на юристите и Български червен кръст.  Комисията съществува до 2012 г., когато е и разработена и приета и Стратегията за превенция на престъпността (2012-2020) и с постановление на  Министерски съвет № 215/14.09.2015 г,. се отменя ПМС 125/2005  г. и се създава Национален съвет по превенция на престъпността.  Той запазва своя междуведомствен характер и от състава му излизат всички неправителствени организации с изключение на НСОРБ. Съветът е колективен орган, който из­пълнява функции по реализирането на политиката на правителството по въпросите на превенцията на престъпността. Той орга­низира и контролира изпълнението на дейст­ващата национална стратегия по превенция на престъпността и осигурява координацията в дейността на държавните органи, органите на местното самоуправление, неправител­ствените и международните организации на територията на страната по въпросите на превенцията на престъпността[22].

Съветът има за цел да:

1. подпомага реализирането на националната политика по въпросите на превенцията на престъпността в съответствие с международните норми и принципи, европейските политики и действащата национална стратегия по превенция на престъпността;
2. организира изготвянето на проучвания и периодични доклади във връзка с равнището и тенденциите на престъпността в страната;
3. организира анализа на съществуващите практики с оглед препоръчване на съответните компетентни органи на адекватни действия за ограничаване на факторите и условията за престъпността;
4. приема и възлага анализи, свързани с превенцията на престъпността;
5. одобрява и предлага на Министерския съвет предложения за разработване на стра­тегически документи, нормативни актове и проекти на нормативни актове по проблемите на превенцията на престъпността;
6. след обсъждане внася в Министерския съвет годишните планове за изпълнение на действащата национална стратегия по пре­венция на престъпността;
7. при необходимост предлага на Министер­ския съвет промени в действащата национална стратегия по превенция на престъпността;
8. отправя препоръки към компетентните органи за въвеждането на мерки за превенция на престъпността;
9. отправя препоръки и координира дейностите, свързани с квалификацията и обучението на служителите от компетентни­те ведомства, ангажирани в превенцията на престъпността;
10. осъществява взаимодействие с органите на местното самоуправление, с неправителствените организации и други структури на гражданското общество по въпросите на превенцията на престъпността;
11. осъществява международно сътруд­ничество по въпросите на превенцията на престъпността;
12. след обсъждане внася в Министерския съвет годишен доклад за дейността на съвета за предходната година;
13. съдейства на системата за борба срещу противообществените прояви на малолетните и непълнолетните за повишаване ефектив­ността на превантивната дейност сред децата.

 

Стратегията за превенцията на престъпността акцентира върху превенцията на конвенционалната престъпност и предвижда мултидисциплинарен порход в изпълнението на нейните цели. В изготвеният план за изпълнение за 2013 г. са предвидени мерки, които не са изпълнени към 2017 г., последните документи, публикувани на страницата на Съвета са от 2013 г., а последния протокол от заседание е от 2.12.2011 г.  На сайта на Съвета – в секция „Информационен център“ и подраздел „Новини“, може да се намери одобреният от тях „План за изпълнение на приоритетите и постигане на целите за периода 2016 – 2018 г.“[23], който не съдържа анализ на постигнатите резултати в периода 2012 – 2015 г., а представлява документ от 48 страници, в които са описани задълженията и отговорностите на различните институции по направления. Голяма част от предвидените мерки припокриват съществуващи такива и не са нещо ново за институциите. По отношение на взаимодействието с неправителствени органзизации в този План е предвидено взаимодействие с тях само при постигането на три цели: 1) Осъществяване на подкрепа за социална рехабилитация на лицата освободени от местата за лишаване от свобода, условно осъдени и наказаните с пробация ( в приоритет: Създаване на условия за намаляване на риска от престъпления сред уязвимите групи.;)  2) Подобряване на работата на Местните комисии за обществен ред и сигурност, като основен координационен механизъм за прилагане на политиките за превенция на престъпността на местно ниво ( в приоритет:  Изграждане на устойчиви партньорства за превенция на престъпността между органите на държавна власт, неправителствените организации, бизнеса и гражданското общество) и 3) Привличане на неправителствените организации, бизнеса и гражданите от държавните институции за осъществяване на дейностите по превенция на престъпността (същия приоритет като т.2)

В третата цел, която предвижда привличане на неправителствените организации са описани четири дейности за изпълнение, от които само три предвиждат участие на НПО и то като партньор, а срокът на реализация е декември 2016 г. В планът не са заложени дейности за 2017 и 2018 г., независимо, че приоритетът е да се създадат устойчиви партньорства между органите на държавната власт и заинтересованите неправителствени организации, бизнес и гражданско общество.

3.4. Съвет по условията на труд – съветът по условия на труд в МВР (СУТ-МВР) е създаден през 1997 г., със заповед на министъра на вътрешните работи. Той е колективен съвещателен орган към министъра за консултиране на ръководството на МВР при осъществяване на държавната политика за осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд на работните места и координиране на дейностите по прилагане на ежегодната национална програма по безопасност и здраве при работа в структурите на МВР.

Дейността на този Съвет е в две основни направления:
– консултиране на ръководството на МВР по проблемите, свързани с осигуряване на здравословни и безопасни условия на труд на служителите и изготвяне на предложения за решаването им;
– координиране, консултиране, обучение и методическо ръководство на органите по здраве и безопасност в структурите на МВР.

Съветът организира дейността си в съответствие с разпоредбите на Закона за здравословни и безопасни условия на труд (ЗЗБУТ) и Правилата за организацията и дейността на Съвета по условия на труд в Министерството на вътрешните работи (Рег.№ Iз-389/08.03.2010 г.).
Съветът по условия на труд се състои от председател, заместник-председател, секретар и равен брой представители, определени от ръководството на МВР и на синдикалните организации в МВР.

Аналогично със Съвета за социален диалог, участието на граждани е ограничено и последното му заседание е проведено през декември 2017 г.

3.5. Вътрешноведомствен съвет за борба с корупцията – той функционира като координационен и консултативен орган за борба с корупцията в министерството на вътрешните работи и има функции за планиране, координиране, контрол, отчет и анализ на дейността по противодействие на корупцията в МВР. Съветът разработва мерки и проекти на стратегически и текущи  управленски решения за противодействие на корупцията в МВР, като ги предлага на министъра за утвърждаване. На страницата на Съвета[24] са публикувани Концепция за превенция и противодействие на корупцията    в МВР 2016 г. – 2020 г., План за превенция за 2016 г. и за 2017 г. и годишен отчет за изпълнението на плана за 2016 г. Други функции на този съвет са да възлага на разработване и обсъждане на проекти на вътрешноведомствени нормативни актове и ръководни документи, да обсъжда и приема отчети и анализи от структурите на МВР за дейността им, да анализира дейността по противодействие на корупцията в МВР, да координира и взаимодейства с Комисията за превенция и противодействие на корупцията към МС и с международни партньори и да изпълнява други относими задачи, възложени от министъра на вътрешните работи.

В годишния отчет за изпълнението на плана за действие за превенция и противодействие на корупцията за 2016 г. е посочено, че всички структури в МВР са утвърдили свои собствени планове, в които освен дейностите от Плана за действие за 2016 г., за които те са отговорни или имат участие при изпълнението им, са посочени и специфични за работата на съответната структура антикорупционни дейности, със съответните срокове, индикатори и отговорници. В тази връзка, със заповед на ресорния заместник-министър на вътрешните работи, са утвърдени „Методически указания за изпълнение на планираните антикорупционни дейности в МВР и тяхното отчитане чрез система от индикатори“. Тези методически указания, както и системата от индикатори за тяхното отчитане не са публични. Не е ясно какви са планираните дейности за 2018 г., както и каква е процедурата за оценка на изпълнението и актуализиране на този план. В отчета за 2016 г. е посочена препоръка, съгласно която приоритетно да се заложи в Плана за 2017 г. разработването на цялостна концепция за популяризирането на работата по превенция и противодействие на корупцията в МВР, в плана за 2017 г. е посочено, че този план ще се популяризира в рамките на МВР, а не сред гражданите.

 3.6. Държавно-обществена консултативна комисия по проблемите на безопасността и движението по пътищата (ДОККПБДП) – създадена на основание Параграф 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за движение по пътищата, а статутът на Комисията е определен с ПМС № 220/3.10.2003 г.[25] Основната задача на Комисията е да подобри координацията на действията между държавните органи и обществеността що се отнася до проблемите на безопасността на движението по пътищата. В изпълнение на основната си задача Комисията подпомага Министерския съвет при вземане на решения, свързани с безопасността на движението по пътищата, дава становища и разработва проекти на закони и подзаконови нормативни актове, анализира информацията, изготвя доклади, национални програми и др.

Съставът на Комисията е точно определен в самото Постановление. Освен представители на министерства, имащи отношение и отговорни за решаване на проблемите на безопасността има и представители на неправителствени организации, а именно: председателят на Българския Червен кръст, председателят на Съюза на българските автомобилисти, представител на Националното сдружение на общините в Република България, председателят на Асоциацията на българските застрахователи, председателят на Асоциацията на българските предприятия за международни превози и пътищата[26].     Допуска се участието на представители на други неправителствени организации, които не са включени в състава и, но само по покана на министъра на вътрешните работи, който е и председател на Комисията.[27]

ДОККПБДП представлява правоприемник на Държавно-обществена консултативна комисия по проблемите на безопасността на движението по пътищата към министъра на транспорта и съобщенията, която е създадена с ПМС №243/27.12.1999 г.  Съставът на двете комисии не се различава по отношение на гражданското участие, както и по отношение на ролята и функциите, които има Комисията. Различава се основно по отношение на заплащането на членуващите в Комисията – до 2003, членовете са получавали възнаграждения за тази дейност, а след това – изрично е упоменато, че участват безвъзмездно в работата и.

На страницата на ДОККПБДП са публикувани протоколи от проведени заседания, стратегически документи, касаещи безопасността на движението по пътищата, както и касаещи тази дейност постановления на МС. Няма отчет за дейността на Комисията през годините, няма отчет на разходваните средства, няма анализ на изпълнението стратегията за безопасност на движението по пътищата.  Не е публикуван и финансов отчет за разходваните средства по Фонда за безопасност на движението,  който се управлява от Министъра на вътрешните работи[28]. В същото време на свое заседание на 12.06.2017 г.  Комисията е направила предложение за подобряване управлението на Фонд „Безопасност на движението“ като ясно е изразила становище, че тя не разполага с информация за точната сума, която е събрана от Национална агенция за приходите незаплатени в срок глоби. Комисията е отправила предложение да се  измени наредбата за управление на Фонда, като се разпише нова структура за управление на Фонда по подобие на други съществуващи фондове, която да е юридическо лице, второстепенен разпоредител, управлявано от Министъра на вътрешните работи. Да има управител, административен персонал и система за управление и 45% от средствата постъпили по Фонда да бъдат за финансиране на национални проекти и покриване на административните разходи на структурата.

Липсата на информация за набраните средства, проведените кампании и разходвани средства е изключително притеснително и част от липсата на отчетност е пряко свързана с ограничения достъп на граждани и граждански организации в Комисията и всички предложения за промяна на управлението на Фонда за безопасност на движението будят съмнения и недоверие, тъй като липсва обществена дискусия за това.

3.7. Постоянна комисия по правата на човека и полицейската етика в МВР (ПКПЧПЕ) – основната цел на Комисията е да работи за популяризирането и общото подобряване на практиките във всички направления на дейност на МВР, свързани с правата на човека и полицейската етика. Функциите, които има са да[29]:

• Изготвя отговори на официални запитвания от страна на министерства, институции и международни или неправителствени организации по въпроси, свързани с правата на човека и полицейската етика;
• Анализира констатациите в докладите на Комитета за предотвратяване на изтезанията и други международни организации, осъществяващи мониторинг върху дейността на полицейските органи, като запознава с тях и служителите на МВР с цел отсраняване на допуснатите, в рамките на МВР, слаботи и нарушения, свързани с правата на човека и полицейската етика;
• Дава становища по конкретни казуси, отразяващи нарушения на правата на човека и полицейската етика, след като при необходимост вземе под внимание позицията на компетентните органи на МВР, изразена писмен вид;
• Участва или е организатор на дейности с отношение към правата на човека и полицейската етика като например дискусионни форуми, срещи, семинари,обучение и други подобни;
• Организира и координира работата по изпълнение на задачите, включени в годишния план за дейността на ПКПЧПЕ за подобряване на практиките по зачитане на правата на човека и полицейската етика;
• Участва в работата по изработване на политики и осъществяване на методическо ръководство и контрол по спазването на етичните стандарти на професионалното поведение и основните права и свободи на гражданите;
• Дава методически указания и координира работата на РКПЧПЕ в СДВР и във всяка ОДМВР, като извършва посещения на място, изготвя и разпространява материали, свързани с правата на човека и полицейската етика.
• При необходимост свиква Обществен съвет с представители на неправителствените организации с дейност в областта на правата на човека, които да подпомагат и наблюдават дейността на Комисията.

В правилника е описано, че Комисията се състои от председател, заместник-председател, секретар и членове[30], но няма описание кои и колко са членовете. В правилника не са описани случаите, в които се свиква Обществен съвет, както и каква е процедурата за това и начинът, по който се определят неправителствените организации, които участват в  него.

Последният ( и единствен) доклад за дейността на Комисията е за 2014 г. От него се вижда, че Комисията си партнира с неправителствени организации, като най-често споменавани са Български хелзински комитет (БХК), с които е извършен мониторинг на границите за осигуряване на достъп до производството на лица, търсещи международна закрила в Република България, като ролята на БХК е била да осигури правна помощ, превод и представителство на чужденците. Това сътрудничество е било регламентирано в споразумение. БХК, заедно с Български червен кръст ( БЧК) и Център „Надя“ са провели обучение на служителите по наблюдение на държавната граница в РДГП, на ротационен принцип, по въпросите за спазване на правата на човека, при работата с лица, търсещи закрила в Република България. БХК, заедно с ВКБООН, през 2014 г. са организирали и обучение за предизвикателствата на работата с чужденци.  От прегледа на отчета за дейността на Комисията през 2014 г.[31] се вижда, че в този документ са включени както извършени ремонти на санитарни помещения, така и промяна в учебни планове в АМВР, проведени обучения на служители, в т.ч. за Европейско и Шенгенско законодателство.

В планът за дейност за 2016 г. се вижда, че ясно е описано, че ПКПЧПЕ взаимодейства активно с БХК, БЧК, АСЕТ и  Каритас България в изпълнение на подписаните с тях споразумения за сътрудничество[32]. Начинът, по който са определени неправителствените организации, с които са сключени споразумения, како и естеството и съдържанието им не са публикувани. В същият план е предвиден раздел за работа с правителствени, неправителствени организации и институции и първата дейност в него           е „изготвяне на предложение за създаване на Обществен съвет“[33], както и възможност за гражданско наблюдение в полицията между заинтересовани НПО и СДВР/ОДМВР[34]. Как продължава да фунционира тази Комисия, какви са постигнатите резултати и цели не е информация, която е публично достъпна.

3.8. Координационна група за подготовка на МВР за Българското председателство на Съвета на ЕС – създадена със заповед на 4 декември 2014 г., а първото заседание се е провело на 22  януари 2015. В нейния състав са включени представители на 14 структури в МВР. Последното заседание, за което има публикувана информация се е провело на 12 юли 2017 г.

 

4. Гражданско участие в правене на местни политики за сигурност – добри практики

В България има много добър опит в изготвянето на местни стратегии, основани на потребностите на гражданите и отчитащи спецификите на техните нужди и териториите, които обитават. Много добър пример за изготвяне на местни стратегии, основани на реалните потребности са тези, изготвени по Програма за развитие на селските райони за създаване на Местни инициативни групи, които използват подхода „Лидер“, основан на принципа „отдолу – нагоре“.  В същото време има и местни стратегии за сигурност, като един от добрите примери в това отношение е Стратегията за сигурност на Столична община за периода 2014 – 2020 г.[35] В нея ясно е посочено разбирането за сигурност като „съвкупност от динамично променящи се параметри, определящи състоянието на обществения ред на гражданското общество, в мирно и във военно време, при нормално функциониране на обществото и в случай на природни и други бедствия, и като резултат от целенасочени действия да се повиши степента на защитеност на отделния човек, както в публичната, така и в неговата лична среда“[36].

В тази стратегия са посочени целите и направленията, но няма изследване на нуждите и очакванията на жителите на Столицата по отношение на тяхната сигурност и безопасност.

Единственият опит за адаптиране на подхода „отдолу-нагоре“ към политиките за сигурност на местно ниво е направен от Фондация „Общество и сигурност“[37] и СО-Район „Красна поляна“ през 2017 г. Процесът на изготвяне на стратегия за местна сигурност предвижда активно включване на живущите и работещите в района граждани, посредством организиране на фокус-групи, обществени дискусии, анкетни проучвания и обществени дебати.

В резултат на използваните методи се отчита, че освен създаден механизъм и възможност на гражданите да участват в изготвянето и мониторирането на местна стратегия за сигурност, базирана на конкретните потребности и нужди на жителите в Общината, са идентифицирани и конкретни  мерки за повишаване на  сигурността на жителите на СО – Район „Красна поляна“. Прилагането на тези мерки ще допринесе за трайно и устойчиво повишаване на личното усещане за сигурност.

Прилагането на подходът „отдолу-нагоре“ при изготвянето на местни стратегии за сигурност от една стана повишава информираността на гражданите за правомощията и отговорностите на институциите, които имат отношение по темата „сигурност“, но и допринасят за въвеждане на нови дефиниция и модел за сътрудничество по отношение на услугата „сигурност”.  Едно от основните открития в процеса на изготвяне на местна стратегия за сигурност е трудността ( почти невъзможността) да се въведат европейски практики и модели в България, т.к. темата „сигурност“ и концепцията за участие на гражданите в правенето на политики за сигурност е изключително нова и има известни съпротиви, както на ниво граждани, така и на институционално ниво.  Използваната методология позволява да се  насърчи сътрудничеството между правоохранителни органи, образователни институции, неправителствени организации и представители на местната власт, най-големият ефект от подобен процес е преодоляването на стереотипите, че темата „сигурност” и политиките в тази сфера изискват специфична експертиза, която само определени хора притежават.  По този начин се обяснява изключително лесно сигурността като споделена, между  институциите и гражданите, отговорност, преодоляват се широкоразпространените стереотипи за елитарност на темата „сигурност“ и се променят нагласите, като гражданите започват да възприемат сигурността като базисна потребност, която прави отделния индивид най-добрият експерт по темата. Проведените срещи  с широката общественост в процеса на изготвяне на стратегията създават предпоставки за обособяване на нов вид общности – такива, които искат да живеят в по-сигурни и спокойни райони и които искат да сътрудничат на правоохранителните органи и институции. От друга страна местните институции по този начин заявяват желанието си да са  близо до хората, показват загриженост за тяхната безопасност и по този начин се променя отношението на гражданите към местната власт.
В изготвената местна стратегия за сигурност е предвидено да се провеждат последващи информационни и комуникационни  кампании за различни общности и групи,  ориентирани към конкретните и специфични потребности на жителите на Столична община.

Подобна инициатива има изключително голям принос, както на местно ниво, по отношение личната сигурност на жителите на район „Красна поляна“, така и на национално ниво, защото това е първата стратегия за сигурност, основана на реални потребности на жителите и  консултирана ефективно с тях. Именно наличието на подобна стратегия за сигурност дава възможност за започване на нов дебат на местно и национално ниво за това  как се правят политиките за сигурност и какво може да е гражданското участие в този процес и това да бъде част от една дългосрочна визия за промяна на политиките за сигурност.

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В България има много добри практики за участие на гражданите в процеса на правене на политики. Почти всички  са на местно ниво и само една от тях е свързана с политиките за сигурност. Гражданското участие в този процес на ниво МВР е силно ограничено и контролирано, а на национално ниво – невъзможно.

Именно поради тази причина е необходимо да се промени изцяло разбирането за „сигурност“ и гражданите да започнат да се разглеждат не само като клиенти, данъкоплатци и обекти на дадени политики, а да бъдат активни участници в този процес и мерките да отговарят на реални потребности.

Необходимо е този процес да се регламентира на местно, областно и национално ниво.

Подомни мерки не само ще направят политиките за сигурност адекватни на реалните потребности на гражданите, но и ще променят техните нагласи и ще повишат доверието им в правоохранителните институции.

Стартирането на този  процес не изисква финансови средства, а единствено експертиза и политическа воля, което прави промяната не само нужна, но и възможна.

 

Докладът е изготвен от Радостина Якимова – директор на Фондация “Общество и сигурност” за научно-приложната конференция “МВР 2030: предизвикателства пред политиките за сигурност”, провела се на 8 ноември 2017 г. и е отпечатан в сборник с научни доклади.

Източници: 

[1] Чл. 26 ал. 2 от ЗНА гласи: Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

[2] Стратегия за Национална сигурност, т.3

[3] Източник: www.ssf-bg.eu

[4] Бяла книга на комитета на регионите за много степенно управление, https://cor.europa.eu/en/activities/governance/Documents/CoR%27s%20White%20Paper%20on%20Multilevel%20Governance/BG.pdf

[5] Договор за Европейската общност, член 11

[6] Закон за юридическите лица с нестопанска цел

[7] Закон за консултативен съвет по национална сигурност, чл. 1-3

[8] Правилник за функциите, задачите и организацията на работа на Съвета по сигурността при министерския съвет https://www.saveti.government.bg/web/cc_36/1

[9] Закон за МВР, https://www.mvr.bg/docs/default-source/normativnauredba/65dec73f-zmvr_14_10_2016-pdf.pdf

[10] МВР, https://www.mvr.bg

[11] Закон за юридическите лица с нестопанска цел,  § 2. ал.  (1) и ал.  (2)

[12] Правила за организацията и дейността на Съвета за социално партньорство в МВР, чл. 15 ал. (1)

[13] Правила за организацията и дейността на Съвета за социално партньорство в МВР, чл. 15 ал. (2)

[14] Кодекс на труда, чл. 34 т.1-4

[15] Данни на МВР за щатна численост към 30.11.2017 г., https://www.mvr.bg

[16] Правила за организацията и дейността на Съвета за социално партньорство в МВР , https://www.mvr.bg

[17] Държавен вестник, бр.12/13.02.2015

[18] Чл. 2 ал. 2 от ПМС 21/05.02.2015 г.

[19] Чл. 2 ал. 3 от ПМС 21/05.02.2015 г.

[20] Страница на НСМИ  на сайта на МВР.

[21] ПМС № 125/ 24.06. 2005 г., обн. в ДВ. Бр.55/5.07.2005 г.

[22] ДВ бр. 72/21.09.2012

[23] Източник: https://www.mvr.bg/nspp/информационен-център/пресцентър/новини/преглед/новини/plan_izpalnenie_2016_2018

[24] Сайт https://mvr.bg/dkao/Дирекцията/Вътрешноведомствен-координационен-съвет-за-борба-с-корупцията

[25] Обн. ДВ. бр.90/ 10.10. 2003 г.

[26] Чл.1, ал (2) на ПМС 220/3.10.2003 г.

[27] Чл.2, ал (2) на ПМС 220/3.10.2003 г.

[28] Наредба за условията и реда на управление на средтвата от Фонда за безопасност на движението, Раздел III, чл. 7

[29] Правилник за организацията и дейността на постоянната комисия по правата на човека и полицейската етика в МВР

[30] Т.2 от Правилник за организацията и дейността на постоянната комисия по правата на човека и полицейската етика в МВР

[31] https://www.mvr.bg/docs/default-source/savetikomisii/dfca87ca-otchet_pkpcpe_2014-pdf.pdf

[32] II-7 от план за дейността на ПКПЧПЕ за 2016 г.

[33] Раздел V от план за дейността на ПКПЧПЕ за 2016 г.

[34] V-2 от план за дейността на ПКПЧПЕ за 2016 г.

[35] https://www.sofia.bg/documents/20182/411605/%D0%A1%D1%82%D1%80%D0%B0%D1%82%D0%B5%D0%B3%D0%B8%D1%8F+%D0%B7%D0%B0+%D1%81%D0%B8%D0%B3%D1%83%D1%80%D0%BD%D0%BE%D1%81%D1%82+%D0%BD%D0%B0+%D0%A1%D1%82%D0%BE%D0%BB%D0%B8%D1%87%D0%BD%D0%B0+%D0%BE%D0%B1%D1%89%D0%B8%D0%BD%D0%B0+2014-2020/a510a68a-1ffa-4cf6-9d3a-00643cb69f0e

[36] Стратегия за сигурност на Столична община 2014 – 2020, стр.1

[37] Проект „Сигурна и (Пре)Красна промяна“, реализиран с финансовата подкрепа на Столична община, Програма Европа 2017, www.ssf-bg.eu